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準確把握監察對象的兩個維度
        日期:2018-08-15

        如何準確界定監察對象范圍是當前備受關注的重要問題。關于監察對象,監察法第一條和第十五條分別規定的是“所有行使公權力的公職人員”和六類“公職人員和有關人員”。由于這兩處使用了兩種不同的表述,易引發對監察對象的不同理解。筆者認為,這兩條對監察對象范圍的規定存在高度一致性,可以從靜態和動態兩個維度準確把握。

        從靜態維度把握監察對象范圍。靜態維度,是指確定監察對象時的靜態依據,即是否具有公職人員身份。建國以來,監察對象范圍一直處在變化之中,但有一共同特征,即以“身份標準”作為劃分監察對象范圍的依據。判斷是否屬于監察對象,主要看是否具有相應規定的身份特征。1949年《共同綱領》和1950年《政務院人民監察委員會試行組織條例》規定的監察對象范圍是“各級國家機關和各種公務人員”;1955年《監察部組織簡則》規定的是“國務院各部門、地方各級行政機關、國營企業、公私合營企業、合作社”;1990年《行政監察條例》規定的是“國家行政機關及其工作人員和國家行政機關任命的其他人員”;2010年修訂的《行政監察法》擴大了行政監察對象的范圍,增加了“法律、法規授權的具有公共事務管理職能的組織中從事公務的人員”和“國家行政機關依法委托從事公共管理活動的組織中從事公務的人員”兩類人員。

        監察法第十五條規定的前三類人員用的就是靜態的身份依據。第一類包括公務員和參公管理人員;第二類是除參公管理人員外的其他管理公共事務的事業單位工作人員;第三類是國有企業管理人員。之所以說這三類人員采用的是“靜態標準”,主要是因為這三類人員都有特定身份,其工作職責是行使公權力。

        需要注意的是,并不是符合相應身份特征的公職人員的所有行為,均屬于監察事項。“全覆蓋不是什么人都管,全覆蓋不是什么事都管”,監察全覆蓋的是“行使公權力的公職人員”。因此,當公職人員所做的事情不是在行使公權力時,其相關個人行為就不屬于監察事項,比如公職人員以民事主體身份施行的民事行為等。

        從動態維度把握監察對象范圍。動態維度,是指在確定監察對象時的動態依據,即是否行使公權力、履行公務。判斷一個人是不是公職人員,關鍵看他是不是行使公權力、履行公務,而不能僅看他是否有公職。這包含兩層意思:一是公職人員不是一個靜態不變的范疇,不能只看是否有公職身份;二是本沒有公職身份的人,在行使公權力、履行公務時,也會成為“公職人員”。這類本沒有公職身份的人員就是監察法第十五條“有關人員”的應指之意。

        本沒有公職身份的人得以行使公權力、履行公務,是因有了組織的授權。本沒有公職身份的人員,從獲得授權那一刻起到授權結束的時期內,在行使公權力、履行公務時,就是監察對象。這種經授權獲得的公職“身份”,就是一種動態的身份。

        監察體制改革之前,界定監察對象主要采用靜態身份標準,容易導致監督對象存在“交叉帶”和“空白帶”,造成對數量不菲的相關人員“漏監”和“虛監”。對監察對象的重新劃定,有效解決了這一難題。比如,《中國紀檢監察報》刊登過一個案例:被采取留置措施的楊某原是廣州市白云區太和鎮城管輔助執法隊組長,既不是公務員,也非中共黨員,是一名政府臨時聘用人員,但由于其被政府授予行使檢查、管控違章建筑的公權力而成為監察對象。

        實踐中,從動態維度把握監察對象非常重要。監察法第十五條規定的“公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員”,與前三類人員相比,這類人員的“身份”相對來說不是很固定,臨時從事與職權相聯系的管理事務的形式和種類很多。比如單純從事教學的教師不是監察對象,但一旦參與了招生、采購、基建等與公權力有關的事宜,就是監察對象;依法組建的評標委員會、競爭性談判采購中談判小組的組成人員,在招標、政府采購等事項的評標或者采購活動中,由于臨時從事與職權相聯系的管理事務,也屬于監察對象范圍,具體哪些人員屬于管理人員還需要隨著實踐的發展不斷完善。

        對監察法第十五條規定的“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”的把握同樣要用動態維度。這類人員具體包括村(居)委會主任、副主任和委員,以及其他受委托從事管理的人員,在從事規定的“管理征地拆遷補償款等七類事務”時屬于監察范圍。值得注意的是,這一規定與2000年第九屆全國人民代表大會常務委員會通過的《關于〈中華人民共和國刑法〉第九十三條第二款的解釋》對村民委員會等村基層組織人員具有“準國家工作人員”身份的條件(協助政府管理七類事務)一致。

        另外,監察法規定的第六類監察對象存在于兜底條款。兜底條款在我國立法中普遍出現于列舉式規定中,以防止列舉不全的情況出現。但在法律適用中,對于此項條款的解釋不能違背法律解釋的原則,不能進行無限制擴大解釋,把不應屬于監察對象的人員納入監察范圍。為避免擴大解釋,同樣應該以“是否行使公權力”為判斷基準,也就是對動態身份的判斷和把握。比如普通教師經商辦企業,由于他們在此過程中沒有獲得行政授權而行使公權力,就不在監察范圍內,不能監察立案。        

        (作者姚文勝單位:廣東省深圳市光明區紀委監委)

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