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工作地點與干部管理權限分開的監察對象,如何確定管轄?
        日期:2018-06-04    點擊數:

        監察法第十六條對監察機關管轄原則作出了規定。筆者擬對工作地點在地方、干部管理權限在主管部門的公職人員監察管轄問題,進行探討。

        監察法第十六條規定明確了監察管轄是地域管轄與級別管轄相結合的基本原則。首先,本條中“本轄區”是指本級監察委員會所在的省(自治區)、市、縣(區)的行政管轄區域,“本轄區”確定的是地域管轄的范圍;“管理權限”是指被監察對象的組織人事管理權限,即被監察對象的組織人事關系由哪一級組織人事部門管理,其所涉及的監察事項則由相對應的監察委員會管轄。“管理權限”確定的是級別管轄的層級。總而言之,各級監委原則上只對本行政區域內,本級組織人事部門管理的監察對象及其所涉監察事項具有管轄權。

        上述地域管轄與級別管轄相結合的原則,從“塊塊”上講,即在某一個行政區域內,地方監委在按照行政區劃和干部管理權限適用地域管轄與級別管轄有關原則時,情形規定非常明確。

        但從“條條”上講,特別是對一些工作地點在地方、干部管理權限在主管部門(下簡稱“工作地點、管理權限分離”)的單位而言,則會遇到一些問題。比如,有的雙重管理單位,其干部管理權限在主管部門,但因工作地點和黨組織關系在地方,地方紀委監委向其派駐紀檢監察組,在履行紀檢監察職能包括給予黨紀政務處分時,大多情況下需征求主管部門的意見。又如,有的垂直管理單位,僅工作地點在地方,干部管理權限、黨組織關系均在主管部門,紀檢監察工作則由派駐到其上級主管部門的紀檢監察組進行管理,但涉及到某些黨紀處分時,需通過該單位駐地黨委或工委履行相應程序。再如,有的省屬單位雖不是垂直管理單位,但其干部管理權限、黨組織關系均在主管部門,工作地點在地方,地方紀委監委也不向其派駐紀檢監察組,由省紀委監委派駐到其上級主管部門的紀檢監察組進行管理。這些情形下的一個突出問題,就是工作地點在地方、干部管理權限在主管部門的監察對象的管轄問題。而此類問題因涉及不同行業部門,情形各異,留下不少探討空間。

        根據最近有關文件,“工作地點在地方、干部管理權限在主管部門的公職人員涉嫌職務違法和職務犯罪的,由派駐該單位的紀檢監察組管轄。派駐紀檢監察組認為由其工作所在地監察機關調查更為適宜的,應當及時同其工作所在地有關監察機關協商決定,并履行相應的審批程序”。筆者認為,實踐中仍存在一些問題,具體表現在兩個方面:

        一是監察觸角向基層延伸問題未能得到較好解決。對一些系統比較龐大、管理層級比較多、監察對象數量比較多、下屬單位分布比較分散的部門,在行政監察法廢除之前,這些部門下屬單位內部多數設有內設監察室,按照干部管理權限履行相應行政監察職能。而監察法實施后,這些部門下屬單位的內設監察室將不復存在。雖然這些部門下屬單位中有的設有紀委或機關紀委,但在法律上不具有監察職權。因此,在行使監察權方面,實踐中如果長期僅靠派駐到上述部門的紀檢監察組,顯然力不從心。

        二是對派駐紀檢監察組履行職責的能力提出新挑戰。改革前,職務違法和職務犯罪案件的調查與處置完全由地方檢察機關負責,紀檢監察部門只是負責違反黨紀政紀案件的調查與處置。監察法實施后,派駐紀檢監察組被賦予了調查公職人員職務違法、職務犯罪案件的權力,任務、職責大增,但人員多數仍是由原派駐紀檢監察人員中直接轉任。因此,相對地方紀委監委,人員力量、辦案能力和辦案經驗明顯不足,甚至一些調查、處置手段以前從未接觸,在調查和處置職務違法和職務犯罪案件方面,嚴重依賴地方紀委監委支持配合的情況很難在短期內改變。派駐紀檢監察機構與地方紀委監委之間,有必要盡快就案件線索移交、辦案協作、給予黨紀政務處分等具體環節,從制度上進行明確和細化。

        綜上,在今后監察實踐中,對紀委監委、派駐紀檢監察組的監察管轄可嘗試從制度設計上進行以下幾個方面探索:

        一是探索建立派駐紀檢監察組再派出(駐)制度。為解決系統比較龐大、管理層級比較多、監察對象數量比較多、下屬單位分布比較分散的部門的下屬單位紀委或機關紀委無監察職權問題,可以考慮按照分級管理的原則,由派駐紀檢監察組向其駐在部門的下屬單位再派出(駐)監察機構、監察專員。再派出(駐)的監察機構、監察專員與所駐單位紀委或機關紀委合署辦公,受派駐紀檢監察組領導,對其負責。再派出(駐)的監察機構、監察專員根據派出機關授權,可以使用談話、詢問、查詢等不限制被調查人人身、財產權的措施。涉及所駐單位發現的涉嫌職務違法和職務犯罪案件線索時,及時向派駐紀檢監察組報告。通過再派出(駐)制度,延伸監察觸角,確保不留監察死角。

        二是探索建立調查涉嫌職務犯罪案件部門與地方之間協作制度。比如,省紀委監委派駐廳紀檢監察組調查其所管轄范圍內的職務犯罪案件,認為由地方紀委監委調查更為適宜的,經駐在單位黨組(黨委)同意,并向省紀委監委報備后,可移交市紀委監委調查。市紀委監委對調查過程中的重要情況,應當及時通報派駐廳紀檢監察組;作出不予立案調查或者撤銷案件等決定的,應當征求派駐廳紀檢監察組的意見。同時,市紀委監委掌握的上述工作地點在地方、干部管理權限在主管部門的公職人員的案件線索,認為由省紀委監委派駐該廳紀檢監察組調查更為適宜的,可以移交或提出聯合辦理。市紀委監委派駐的局紀檢監察組,可參照上述省紀委監委派駐廳紀檢監察組的做法,建立與縣(區)紀委監委的相應協作制度。

        總之,在深化監察體制改革中,對于工作地點在地方、干部管理權限在主管部門的公職人員依法實施監察,既要堅持分級負責、各負其責的原則,確保使監察的觸角能夠延伸到每一領域,實現監察全覆蓋;又要充分發揮提級管轄、指定管轄等制度的優勢,最大限度地減少外界因素的干擾和羈絆,最大限度地增加監察工作的獨立性、權威性、靈活性和實效性。

(王群牛 作者單位:河北省司法廳)

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